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【工作研究】关于银川市城市生活饮用水二次供水调研情况的报告

2016-01-04 16:24

 蒋 会、汤进忠、刘艳钊 

  为贯彻落实《住房城乡建设部、国家发展改革委、公安部、国家卫生计生委关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》(建城[2015]31号)文件精神,提高城市生活饮用水二次供水设施建设和管理水平,改善供水水质和服务质量。银川中铁水务集团有限公司于5月5日至12日赴宁波、重庆等地,就二次供水建设管理情况进行考察;6月16日至8月6日,我局对银川市市辖三区的城市生活饮用水二次供水设施管理情况进行调研,结合国家住建部10月17日至18日在成都组织召开的《第六届建筑二次供水与水质安全保障技术经验交流会》上相关城市对二次供水设施管理措施及经验分享,以及银川市二次供水产权单位、物业管理单位和居民用户代表的意见和建议,形成银川市城市生活饮用水二次供水调研情况的报告。现报告如下:  

  二次供水是指将城市公共供水管网的水另行加压、储存,再向水站或者用户提供用水的方式,是城市供水的重要组成部分,是解决城市公共供水管网末梢和特殊区域用水的重要措施。近年来,随着银川市城市建设的发展,市辖三区的高层建筑和集中式居民住宅区大量出现,城市二次供水设施随之迅速增加。 

  由于二次供水是城市供水过程中相对比较开放的环节,如何确保二次供水水质安全,防止二次供水污染,规范二次供水设施建设管理,让用户喝上放心水,是政府部门和城市供水企业所要解决的迫切问题。 

  一、银川市城市生活饮用水二次供水基本情况 

  目前,银川市市辖三区范围内建成使用二次供水设施的住宅小区共计228个,其中兴庆区114个、金凤区87个、西夏区27个,用户约10万户。市辖三区范围内建成使用二次供水设施的商业、行政等公建类共计268个,其中兴庆区137个(酒店类36个;学校、银行、医院13个;行政企事业单位、商业等88个)、金凤区85个(酒店类8个;学校、银行、医院18个;行政企事业单位、商业69个)、西夏区46个(酒店类3个;学校、银行、医院16个;行政企事业单位、商业27个)。 

  市辖三区范围内常用的二次供水加压方式有两种:一是采用箱式变频供水设备,根据用户需求压力的高低,对水箱内的自来水进行加压,将加压后的自来水通过二次供水管道送至用户;二是采用无负压的供水设备,直接从管道加压,将水送至用户。 

  二、银川市城市生活饮用水二次供水存在的问题 

  (一)项目建设不规范。一是因缺乏统一的二次供水设施建设管理标准,我市在二次供水设施建设上存在设计不规范、选址不科学、布局不合理、施工不专业、机泵选型和功率配置不规范等问题,造成低区市政常压供水水压不足,居民投诉不断。二是存在加压泵能耗、功率较高等情况,无法做到节能降耗,致使运行成本增大。三是建设单位从自身利益出发,从简设计,致使二次供水设施在二次供水设施建设和材料选择上低质化,造成运行故障频发,建成后难以保证正常供水。四是大多数住宅小区给水管道与消防管道合建共用,一旦给水管道改建、移装、接水,严重影响整个住宅小区的消防安全。 

  (二)运行管理不科学。一是管理制度不规范。目前我市二次供水大多数由产权单位自建自管或物业公司代管,缺乏统一有效的管理措施,绝大多数二次供水泵房内未安装实时监控装置,设施管理处于无序状态。二是老旧小区部分供水管网设备锈蚀老化,机泵配置不合理,造成泵房运行电耗成本、二次供水漏失率偏高。三是泵房内管理人员未经过专业培训,不能做到专业化管理。如管理不到位,则会造成垃圾、污物等落入蓄水池或水箱,更可能出现不法分子投毒、破坏等恶性事件的发生,严重影响二次供水住宅小区的公共用水安全。四是住宅小区物业自主定价,造成二次供水水价不统一。自来水公司直接根据总表用水量对物业公司收取水费,使得住户分表总用水量小于总表用水量,出现水费分摊问题,物业公司按自己的成本自定价格,以加价、摊派等形式收取费用,增加用户负担,造成用水价格过高,居民与物业公司之间的矛盾日益突出。  

  (三)部分住宅小区水质不达标。经过对市辖三区二次供水实际情况调查发现,部分住宅小区二次供水设施的溢水管与排水管连接,溢水管管口未加设防护网;水池(箱)未按规定进行清洗消毒,部分住宅小区物业公司自行组织员工下池(箱)清洗,部分甚至从未清洗过;因卫生管理不达标,水箱加盖密封不严,造成二次供水水质较差。此次调研中,抽取了隆鑫苑等8个小区共8份水样,对抽取水样的常规34项指标进行检测分析,发现部分水样浑浊度等指标不达标,不符合国家《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)。 

  (四)二次供水趸售收费标准与国家节水型城市要求不相符。近年来,因高层住宅二次供水由物业单位分散管理的原因,新建小区大量实行由自来水公司向物业公司趸售卖水后,再进行内部二次供水的转供分售,每年造成大量的不实行阶梯水价的新增居民数量,与国家节水型城市的考核指标不符,影响我市巩固国家节水型城市创建成果。 

  (五)设备运行维护存在潜在隐患。一是由于二次供水小区设施产权管理多头化,对于老旧小区二次供水设施的改造费用及维修资金无法保障;二是物业企业收取的水费仅用于二次供水的人员工资和电费支出,无法承担二次供水设备的维修、养护等资金;三是大部分二次供水设备未提取折旧费用,设备出现老化、故障时无维护资金。 

  三、各地运营模式和成功做法 

  由于国家尚未出台统一的二次供水管理法律法规,全国各地城市结合自身行业结构特点,综合公共财政资金,形成形式多样的二次供水管理模式,主要有以下几种模式: 

  (一)统建统管模式(公共城市供水企业统一运营管理)。即新建或改造后的二次供水设施,经城市公共供水企业验收合格后统一接管,并承担二次供水设施的日常管理,运行养护、更新改造等工作。例如: 2011年宁波市政府出台了《关于理顺中心城区中高层住宅二次供水管理体制的实施意见》、《中心城区中高层住宅二次供水设施移交管理办法》等规范性文件,通过三年左右时间,市财政投资2.66亿元,对宁波市236个小区,12.6万户居民住宅小区二次供水设施进行不同程度的改造。宁波市二次供水严格执行《中心城区中高层住宅二次供水设施技术规程》,进行“统建统管”,对中心城区老旧小区、新建、在建中高层住宅二次供水设施加强全程监管,按照“成熟一批,接管一批,改造一批”的原则,逐步移交城市供水企业下属二次供水公司实行专业化,规范化管理。对新建建筑物按照建筑面积每平米40元的标准,由建设单位向城市供水企业缴纳二次供水设施配套费,城市供水企业负责统一设计和建设;对老旧中高层住宅小区二次供水设施进行统一改造,改造费用由宁波市政府、辖区政府、城市供水企业、居民按比例分摊;对在建的中高层住宅进行检查验收,验收合格后由城市供水企业下属的二次供水公司验收管理。二次供水设备运行电费由物业公司承担,维护费用由城市供水企业承担,二次加压的中高区域和不加压的低区水价实行“同网同价”,价格3.2元/立方米(含0.8元污水费),设备更新、维护等费用作为专项成本计入水价。 

  统建统管模式优势在于施工质量得到保障,管理责任清晰,可进行规范化管理。不足在于产权移交存在法律争议,公共城市供水企业承担的运营费用无法从水价中充分体现。 

  (二)管养分离模式(公共城市供水企业接管后再将养护作业外包给专业公司)。即公共城市供水企业内部设立二次供水管理机构,该机构负责和实施对二次供水设施运行维护的全面管理;二次供水设施改造和运行养护采取业务外包的形式,由公共城市供水企业将其委托给具有相应经营资质和服务信誉好的企业实施。例如:天津市和上海市的二次供水管理采用了管养分离模式,取得了很好的效果。 

  管养分离模式优势在于设施养护外包引入了市场机制,便于城市供水企业集中精力搞好生产服务,有利于提高二次供水效率,降低运行成本;不足之处在于产权移交存在法律争议,公共城市供水企业承担的运营费用无法从水价中充分体现。 

  (三)双轨制模式(公共城市供水企业直接运营与物业管理公司运营并存)。即针对城市二次供水的不同情况,对管理薄弱的小区,政府要求公共城市供水企业承担直接运营管理的责任,同时政府在资金方面给予支持;对二次供水管理较好的区域,仍发挥物业管理企业的优势,同时要求公共城市供水企业加强指导,规范管理。例如:沈阳市在城市发展过程中,城市供水企业对原分散管理的二次加压泵站予以逐步接收,形成了城市供水企业与物业公司并存的管理模式,其中由水务集团接收运行管理的二次加压泵站占到全市的86%,并计划对社会自管泵站全部进行改造后交由水务集团管理。 

  双轨制模式优势在于有利于在短期内集中和较快解决历史遗留问题,对于物业管理较好的区域,可继续发挥物业管理的优势;不足之处可能导致水价双轨制。 

  (四)市场化模式(专业运营、规范市场、鼓励竞争)。即公共城市供水企业负责市政管网的运行维护;二次供水环节独立出来,引入市场机制,由业主委托城市二次供水企业(第三方专业公司)进行专业化服务,城市二次供水企业对二次供水水质和二次供水设施的养护负责;业主按约定支付服务费用。例如:重庆“市场化运作”模式与“统建统管”模式并存:对既有的居民二次供水设施,采用“市场化运作”模式,城市供水行政主管部门对二次供水实行统一规划管理,全市成立若干家二次城市供水企业参与运行管理;对新建建筑二次供水,重庆市政府明确由城市供水企业“统建统管”。 

  市场化模式优势在于产权和各方责任明确,有利于提高二次供水效率,提升服务,降低成本;不足之处在于对法律、政策实施环境要求较高,要制定市场准入与退出机制、市场竞争规则以及二次供水设计、施工、验收与运行维护管理等一系列技术标准。  

  四、对银川市城市生活饮用水二次供水重点问题的探讨 

  (一)公共供水与个性需求 

  目前,城市供水企业主要负责城市公共供水,公共供水实行同城同价,供水服务是普惠的。2012年国家住建部颁布的《城镇供水设施建设与改造技术指南》,要求供水设施建设与改造应以整体提高城市公共生活饮用水水质为目标,不宜采取将饮水与其他生活用水全部分开的分质供水方式。即国家鼓励提高公共供水水质,不鼓励大范围实行两套管网分质供水;个别集体用户通过私人订制,可小范围内试行直饮水。对于供水量在10万立方米/日以内的新城建设,在规划设计阶段可做好水厂深度处理和两套管网系统的设计,实现安全的分质供水。 

  (二)设施产权与改造费用来源 

  关于二次供水设施的产权问题,中华人民共和国《物权法》规定,居民住房室内的管道等供水设施产权归房主私人所有;小区内居民室外的二次供水设施属业主们的共有产权设施;产权人有使用该设施的权利,承担共有产权的运行费用和维护责任。产权人可以依法将共有产权二次供水设施委托给物业公司或其他专业公司管理,并承担相应的运行维护费用。 

  但是,国务院颁布的《物业管理条例》供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位,应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备维修、养护的责任。目前,部分城市拟立法把建筑区划内业主共有的供水设施产权划归城市供水企业所有,相关设施运行维护费用计入水价中。但这与上位法《物权法》是冲突的。 

  (三)同城同价的公平性 

  将城市生活饮用水二次供水的设施改造、运行维护等费用计入水价中,实行同城同价对部分住宅小区用户可以由市政管网压力直接供水,对无需二次加压的居民收取二次加压、设备维护等费用是不公平的。 

  综上所述,二次供水设施运行管理的核心是在法律框架下,正确处理好政府和市场的关系,政府不能强制要求城市供水企业接管,应在《物权法》框架内,通过法律法规明确改造和运行维护资金来源并保证资金投入,引入市场竞争机制,鼓励市场竞争以提高供水效率,政府应加强监管,严把质量关,维护业主权益,保障水质安全。 

  五、加强银川市二次供水管理的几点建议 

  为确保二次供水水质、水压和供水安全,加强银川市城市生活饮用水二次供水管理,结合对二次供水调研现状和外地一些成功做法,提出以下建议: 

  (一)着手排摸调查,完善设施档案。根据《住房城乡建设部、国家发展改革委、公安部、国家卫生计生委关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》(建城[2015]31号)和《银川市城市生活饮用水二次供水管理办法》,建议市政府成立由住建牵头,发改、财政、审计、卫生等部门参与的二次供水工作调查组,对我市二次供水设施进行一次全面的调查摸底、清理统计。对每个住宅小区的供水泵房、地下水池按区域实行统一编号,掌握二次供水设备选型、人员配备、登记二次供水设施状况及二次供水价格,核实二次供水运行管理费用,对住宅小区的二次供水水质做一次全面的监测,并对供水水质情况进行认真分析,为今后科学、规范的管理打下基础、创造条件。同时,利用新闻媒体报道宣传我市二次供水设施科学、规范管理的重要意义,提高二次供水管理企业管理意识和水平,普及居民对二次供水使用方面的科学知识,使加强二次供水管理成为全社会的共识。 

  (二)确定运营模式,明确资金来源。当前,我市二次供水管理方式已不能适应现代社会和城市发展的要求,建立统一规范的二次供水制度迫在眉睫,必须从实际出发,改革现行的二次供水管理体制,建立科学的管理机制。建议借鉴宁波市和重庆市的成功经验,对全市的二次供水设施进行整合和改造,由政府出台相关鼓励政策,由城市供水企业实行“统建统管”的模式进行管理,既由城市供水企业统一运营。对新建住宅的二次供水设施建设费用,由投资方承担,验收合格后交由城市供水企业统一管理;老旧小区改造的二次供水住宅小区改造费用,由政府、城市供水企业、居民共同承担,经改造验收完成后交由城市供水企业统一管理。同时,由价格主管部门研究制定二次供水设施运行维护收费办法,按照弥补二次供水设施正常运行、水质安全保障及实施折旧、大修维修等费用支出的原则,确定二次供水收费标准和二次供水运行维护费征收方式。对老旧小区二次供水设施的改造费用,可以参照“一户一表”改造办法,由政府出面协调解决。资金渠道可采用全部由政府财政承担、公共维修基金解决或由政府财政、业主、公共维修基金共同分担等方式解决。对于无物业、无管理单位的老旧居民小区,政府应加大投入力度。需要使用小区住宅专项维修资金等业主共有资金或通过其他方式由居民负担的,应向居民业主公开二次供水设施改造项目实施计划等信息,并经业主、居民依法表决同意后进行使用。 

  (三)制定工作计划,明确建设标准。根据目前我市二次供水管理现状,亟需制定《银川市理顺二次供水管理体制的实施意见》和《银川市居民住宅二次供水设施技术规程》,指导全市二次供水管理工作。城市供水主管部门在审查住宅小区或高层建筑的二次供水设施时,应按照二次供水管理办法和技术规定,认真审查,严格把关。建设单位应会同城市供水企业共同确定二次供水设计方案,经城市供水企业审查并书面确认后,应与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用,生活用水和消防系统用水必须完全分离。对新建交付使用的居民住宅小区二次供水设施,按照二次供水设施建设技术规程进行验收,验收合格后移交城市供水企业管理。按照“成熟一批,改造一批,接管一批”的原则,对符合接收条件的居民住宅小区二次供水设施由城市供水企业分批接收。接收后由城市供水企业负责二次供水配套设施的改造,以解决城市居民供水最后一公里问题。 

  (四)运用智能化管理,推进智慧供水建设。运用智能化管理是今后二次供水运营管理的必然趋势,也是建设智慧银川的必然要求。从目前我市二次供水现状看,在新一代信息技术应用上,已落后于其他城市。因此,应结合二次供水统一建设和管理的契机,推进智慧供水建设。一是二次供水加压设备要采用智能无负压水箱或管网自动增压给水设备,计量结算的表具采用网络远传水表;二是二次加压泵房全部采用无人值守远程在线控制;三是建立二次供水系统远程监控管理平台,利用网络技术管理设备和水质在线监测分析,及时将水质数据变化和设施故障、管理破损等数据实时传输到城市供水企业远程监控管理平台;四是开发二次供水APP,向用户提供优质便捷的缴费、查询等服务,为二次供水实现智能化运营管理奠定基础,可有效提升二次供水的安全管理水平。 

  (五)加强运营管理,确保供水安全。二次供水统一运营管理,是供水行业面临的新形势、新任务,也是供水事业改革发展面临的新机遇、新挑战。一是学习和借鉴外地一些城市的管理经验,城市供水企业成立专门二次供水管理公司,负责二次供水设施建设、改造、运行和维护工作,强化二次供水设施的日常管理,定期清洗维护设施设备,定期公布水质情况,建立贮水池、水箱定期检查清洗消毒制度、管道阀门的定期巡检制度以及水泵机组和仪表的定期保养制度,对二次供水设施配有专职管理人员,管理人员应具备相应的专业技能,熟悉设备的技术性能和运行要求。二是在加强政府监督和自身监管的同时,必须强化专业监管。城市二次供水设施的清洗消毒应实施备案制,由符合要求的专业清洗消毒单位承担。三是要充分利用物联网技术,建立二次供水远程管理控制网络,提高管理效率和服务水平,完善二次供水服务网络,合理设置服务站点,提高服务质量。四是城市供水企业管水到户后,要不断强化对居民住宅小区二次供水水质的管理,建立起二次供水水质管理体系,确保我市二次供水的水质、水压及供水安全符合国家《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006),保障居民用水安全。 

  二次供水是近年来高层供水的唯一选择方式,做好二次供水设施建设和管理维护,需要不断增强做好居民住宅小区二次供水管理工作的责任感和紧迫感,切实承担起改善城市供水水质,提升城市生活品质的重要职责,按照国家四部委文件精神,把理顺二次供水管理体制作为一项重大民生工程纳入重要议事日程,采取切实有效措施全力加以推进。(作者:蒋会系银川市住房和城乡建设局副局长;汤进忠系银川市住房和城乡建设局公用事业科主管;刘艳钊系银川市住房和城乡建设局公用事业科科员)